试论在“三权分置”下我国农村土地经营权流转问题

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发表:辛夏港滨

陈玉荣

  自804年以来,中央一号文件连续14 次谈及“三农”问题,而土地流转是处里我国“三农”问题的那我突破口。党的十八大以来,党中央、国务院尤其重视“三农”问题,诸如2014年提出了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,并指出:“坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转。”2016年10月,党中央又作出了将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行的战略决策,旨在稳定承包权,放活经营权…。2017年的中央一号文件指出,要积极落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置方法,加快土地流转。在《农业部关于推进农业供给侧型态性改革的实施意见》中,提出要完善土地流转和适度规模经营健康发展的政策方法,加快发展土地流转型规模经营。在党的十九大报告中,习近平总书记再次强调:要实施乡村振兴战略,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地三权分置制度。这说明在新形势下,助于农村土地经营权流转,适应农村新时代人地关系的发展还要,已成为农村改革和发展的重要突破口。2018年11月中旬,笔者通过对陕西、甘肃、宁夏、云南等地1二个市43那我村800个农户进行了田间地头的问卷调查,现将调查结果进行综合整理和分析,并借助此文否认 出来,希望并能对我国农村三权分置下土地经营权流转有所助益。

  一、农村土地三权分置下土地经营权流转现状

  2014年中央一号文件正式提出“三权分置”的政策。“三权分置”的提出使得农村土地流转在前期得到没办法 快了 了 发展,有些后期的流转速度却明显变缓,笔者通过对陕西、甘肃、宁夏、云南等地1二个市43那我村800个农户进行了田间地头的问卷调查发现在农地金融支持方面、农地交易市场机制方面以及农地纠纷处里等方面均发生着很严重的问题,且不同程度的影响甚至阻碍了土地经营权的流转,有些还并能并能 处里哪此问题并能真正放活土地经营权,并能将三权分置的政策目标落到实处。

  (一)土地经营权流转形式日趋简化。笔者在调查过程中发现,随着农村经济的发展,土地制度的改革,农村土地从最初农户间的代耕、无偿甚至是倒贴的转包逐步发展成为了今天的有偿转包、转让、互换、出租、入股等多种形式的土地流转。现主要完整版叙述农村土地流转中的出租和入股本身方法。所谓出租是指农民将其土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方,出租期限和租金支付方法由双方自行约定,承租方获得一定期限的土地经营权,出租方按年限获得土地经营权租金。主统统针对农村的大棚种植、大规模集体化种植或是新型农业如观光农业、采摘农业等规模经营,还要占用极少量连片集中土地。现如今,新疆、甘肃、重庆、广西、江苏等多地的村镇就有大力提倡并推行此种形式的土地流转形式。

  而入股是发生坚持农户自愿的基础上,将土地经营权作价入股,建立股份公司。在此过程中,农民可拥有公司股份并可按股分红。农民既是公司经营的参与者也是利益的所有者,土地入股是当前农村土地流转的新突破。在宁夏银川市贺兰县常信乡四十里店村积极响应国家提倡土地流转的号召,在2017年初成立土地股份合作协议者社,村民以土地入股,由合作协议者社集中经营,在保证村民每公顷年流转金1.3万元左右的基础上,盈利后再按一定比例分红。目前,该村已有80hm2土地入股土地股份合作协议者社,效果显著。

  (二)土地经营权流转对象呈现多元化趋势。在调研过程中,笔者了解到,前期的农村土地经营权的流转主统统在农户之间进行的。而当下不为甚是国家出台了土地“三权”分置政策后,土地承包权和经营权分离,农户在保留承包权的一齐将经营权流转出去。土地流转对象呈现出多元化发展趋势,除了农户之间的土地流转外,农民还将土地流转给有些主体,如城镇或是外来无地的居民、工商企业法人、专业种植大户甚至是政府相关部门等。目前,全国农民合作协议者社达到190万个,全国各类新型职业农民超过180万人,全国家庭承包经营耕地流转面积达到了0.31亿hm2,经营耕地3.33 hm2以上的规模经营农户超过380万户。其次,通过笔者对陕西省10个市县的800户土地流转的农户调查研究发现,流转到农民专业合作协议者社、种养殖大户和普通农户均约占27.3%,农业产业龙头企业约占16.2%,有些经营主体约占9%,家庭农场约占3.5%。

  (三)土地经营权的流转期限明显延长。2017年l0月31日,土地承包法修正案草案提请十二届全国人大常委会第三十次会议初审,其中明确国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。草案规定,耕地承包期届满后再延长80年,并对农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。当前,我国农村土地经营权流转的期限在逐渐延长,从并且 的1至2年延长到目前的10年、20年和80年,有些甚至到80年。到期后可进行续签但期限至多不得超过耕地承包期的剩余期限。此次第2轮土地承包期限延长,总体剩余承包年限将达到40年,极大地稳定了流人方的经营预期,使其还并能放心投入、培肥地力、完善相关基础设施,也使得土地的流转价值逐渐与实际价值相符。土地流转年限更长,价格更高。土地经营权流转形式简化、对象多元化、期限延长化,助于助于农村经济适度规模经营,发挥土地的最大使用价值和最大经济效益;助于对土地进行长期投资规划管理,助于土地规模化生产,加快国家农业产业型态调整步伐;助于助于土地流转市场扩大,推进我国农业产业化、现代化发展。

  二、农村土地三权分置下土地经营权流转发生的问题

  在调查过程中,笔者发现《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置方法的意见》的发布实施,极大地调动了亿万农民的积极性,为进一步引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础。有些在具体实施“三权分置”过程中,却依然发生着下列有些亟待处里的问题:

  (一)农民进行土地经营权流转的积极性不高。国家颁布实施的《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理方法》《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》等法规政策,具体整理到农村执行时,宣传力度缺陷,农民对土地经营权流转的认识比较模糊,不了解其重要性以及实施就有带来的好处,盲目地担心进行土地流转后就拖累了土地的经营权,统统,对流转土地的积极性不高。尤其是有些中老年人有恋土情结,不愿把土地往外转。其次,在调查过程中亲们还发现,当前我国农村社会保障体系仍不太健全,统统农民都过于依赖土地,即使长期在外打工或是家中无劳动力种植统统愿意转出土地,思想负担重,将土地留作最后的生活保障。被委托人面,主次领导干部没办法 系统认真学习相关的法律法规,思想水平滞后,对相关政策方法理解缺陷深刻,原困 还并能 充分正确传达到农民群众当中,没办法 起到积极的引导作用。

  (二)行为不规范、流转机制不完善。农村是那我“熟人”社会,其土地流转大多具有自发性和随意性,多是农户与农户间私下的口头协议原困 是请村干部或被委托人当后边担保人的书面字据协议,没办法 经过正规渠道的公证,没办法 签订书面合同,没办法 法律效应。即便有合同,条款统统规范,内容过于简单,流转期限也没办法 明确限制,流转后更不想及时备案,法律效应较差,流转出土地的农民利益得还并能 法律的保护,这在流转过程中极易引发矛盾和纠纷。在调查过程中笔者发现,内蒙化德县大庆、陕西大荔县、四川等地在大力响应国家号召,在进行土地流转的过程中,发生机制不健全、行为不规范的问题,引发了一系列问题。河北保定地区在土地流转的过程中发生因流人方资金周转困难,土地流转金迟迟未发放至农民手中的具体情况,相关部门介入进行积极规范和调整,才得以使农民群众的问题得到处里。

  (三)土地经营权流转的市场化程度较低。目前,土地流转各项服务还很还并能 位,管理部门除了提供政策咨询服务和处里纠纷外,有些如格式合同、合同鉴证、手续变更、档案管理、信息发布等都没办法 充分开展起来。觉得各级乡镇都形成了土地流转服务体系,但尚未形成统一规范的土地流转市场。土地流转的宣传力度缺陷,平台较小,信息传播不畅,缺陷如地产中介一样的土地流转中介服务。愿意流转出土地的农民和愿意转人土地的企业原困 是种植大户等获取信息的渠道较少,原困 流转的市场较窄,土地经营权流转不畅。

  三、对三权分置下助于我国农村土地经营权流转政策落实的建议

  2016年10月底,中办国办整理了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置方法的意见》,这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,对今后一段时期农村土地制度改革具有重要指导意义。目前我国农村土地“三权分置”制度框架尽管已初步确立,但在理论层面和实践层面仍发生有些还要处里的问题。理论上,农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等还有待进一步明确,承包地为甚在么在退出、哪被委托人有资格继承、经营权何如定性等还还要很好研究。实践中,何如进一步健全相关配套制度,助于经营权抵押、担保等权能更好地发挥作用;何如引导形成合理地租水平以助于土地资源合理配置、推动适度规模经营发展等,还还要积极探索。故此,笔者围绕何如落实“三权分置”方法,提出下列几点建议:

  (一)要加强理论研究。中央文件已初步明确了“三权”的权能内涵以及“三权分置”的实现路径。下一步,针对法学界、经济学界提出的问题,建议继续深入研究土地承包和土地流转过程中农民集体、承包农户、经营主体的权利和权能内容,进一步厘清“三权”的权利边界,厘清相互关系,在此基础上做好《农村土地承包法》等相关法律的修订和完善工作。

  (二)引导农民群众充分了解土地流转政策。2014年12月提出土地三权分置,将土地承包经营权分离为承包权和经营权,旨在稳定承包权,放活经营权,建立健全土地流转规范管理制度。加大土地经营权流转宣传力度,让农民群众充分了解土地流转政策,不为甚注意要为种植大户和农户提供土地流转供需信息,对农村土地流转进行监督和指导,制定土地流转鼓励和保障方法,完善各项服务,真正处里要转的转没得去,要租的租还并能 的问题。助于土地流转市场扩大,推进我国农业产业化、现代化发展。利用网络、电视、广播等媒介平台认真宣传土地流转的相关法律政策,让老百姓充分了解土地流转政策,消除对土地的患得患失,打消农户的潜在顾虑,加之邀请相关专业人士或高校教师开设专业知识培训班,使基层领导干部以及农民代表深入学习,全面了解土地经营权流转的具体内容。

  (三)创新土地流转机制.调动农民的积极性。要通过积极培育龙头企业、发展专业合作协议者组织、创新土地流转奖励机制等方法,大力引导农民进行土地流转。你是什么,在调研过程中亲们发现,青海海东市乐都区自从2015年以来通过招商引资引进有吸引力的经济实体从事土地流转,先后引进丰源、容生、天露等规模化养殖龙头企业,流转农户土地54.33 hm2发展畜牧业,既带动了全区养殖业发展,又处里了农村剩余劳动力就业问题。此外,它还出台了《关于家庭农牧场等新型经营主体认定标准及以奖代补方法(试行)》,针对全区农民土地流转具体情况采取相应的奖励方法。通过以奖促转的方法,极大地调动了农民土地流转的积极性。建立农村土地流转风险防范机制,引入土地流转履约保证保险。陕西蒲城县自2017年引入保险公司开发履约保证保险产品以来,经过积极探索,终于建立了一套比较完整版的农村土地流转风险防范机制,并在冉义镇成功试点土地流转履约保证保险。在此基础上,该县还全面实施该项改革工作,全县共完成履约保证保险797单,共计参保面积1.51万hm2。目前,山东、宁夏、安徽、四川、江西、河南、陕西等7省(区)已基本完成土地确权登记;天津、河北、山西、江苏、湖北、湖南、海南、贵州、甘肃等9个省份发生收尾阶段;福建等省份确权面积超过90%;新疆、青海等省(区)确权已接近70%。你是什么工作的实施,推动了土地三权分置,处里了土地权能,助于土地经营权有序流转。被称为革命老区、农村改革试点区的广西田东县自2012年开展土地确权工作,目前全县已基本完成土地确权工作。土地确权过程中会发生诸多困境,但土地确权的结果带来一系列好处,颁发农村土地经营权证,后边有地块的航拍图、编号、地点等完整版信息,方便处里土地纠纷等问题;实现土地“三权分离”,可用经营权去抵押贷款;在进行土地流转时,不想重新测量。田东县截至2018年10月底,主次产权交易额13.98亿元,土地经营权流转鉴证0.87万hm2,已然成为了土地流转的样本。另外,规范和健全土地流转合同,要注意在进行土地经营权流转时,还要经双方协商一致后,签订统一的书面流转合同。流转合同应及时上报相关部门备案,并完善档案管理体系。

  (四)建立和完善土地流转服务体系和市场运作机制。2014年,国家提出要将土地的所有权、承包权、经营权三权分置,这助于助于土地流转,实现土地资源在更大范围内优化配置。这就要求加大对农村土地经营权流转服务体系建设的支持力度,建立土地流转监测制度,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。增强土地流转的宣传力度,使流转双方获取信息的渠道和平台更大,流转的市场便会随之扩大,土地经营权流转成交几率自然也随之变大。截至2018年10月底,我国3.2亿承包农户原困 流转了0.52亿hm2承包地的经营权,占整个2轮承包面积的38.4%;有接近7千万的农户把他的经营权主次原困 完整版转移出来。你是什么转移土地经营权的结果就形成了规模经营的基础,在很大程度还并前会 克服土地的零碎化,包括处里兼业农民和老龄化的问题,但仍需进一步完善。

  (五)要不断进行经验总结。有些地方在实行“三权分置”过程中进行了生动而又充沛的探索,如湖北沙洋“按户连片耕种”、安徽怀远“一户一块田”、四川崇州农业共营制、山东农业生产托管等。下一步,建议要密切关注基层在“三权分置”实践中突然冒出的新具体情况新问题,及时总结推广典型经验和做法。在此基础上,建立那我科学的评价体系,引导地方因地制宜地选则规模经营方法,循序渐进推动农业规模经营进程运行运行。

  总之,党的十九大报告强调,完善承包地“三权”分置制度,这在很大程度上助于土地经营权流转,推动农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化发展。笔者主要在农村土地“三权分置”下,探讨土地经营权流转,指出其当前发生的问题,并提出相应的建议。在层厚重视“三农”问题,大力提倡发展新型农业的今天,亲们更是要加快农村土地经营权流转,优化土地的资源配置,使土地实现适度规模经营,从而助于农村生产力的发展,建设现代农业(注:本文作者系全国三农调研中心副主任陈玉荣博士)。

  陈玉荣简介:

  陈玉荣,消费心理学博士、MBA工商管理硕士、经济学硕士,曾在原国家主席李先念同志秘书、国家统计局原局长李成瑞同志身边从事过私人助理工作,在国家计委对外经济研究所从事过研究工作,在中国企业报、中国信息报跟生国投资助于杂志担任过副主编工作;在著名民营企业珍贝集团从事总裁助理兼企划部长工作等。804年被北京市组织部评为优秀人才称号,获得2万元的奖励基金。现任全国三农调研中心副主任、中国新农村发展建设法学会副秘书长、商务部国际经济贸易合作协议者研究院高级研究员、北京大学城市规划研究所一带一路课题组中心主任、国家产业转移助于中心高级顾问等。出版专著有《秋凉犹热:西方经济透视》、《理想与改革:社会主义的改革历程》、《不断进化的经营:全聚德集团多品牌战略营销》、《转型中国的路径抉择》、《中国梦的伟大构想》、《一带一路:中国统筹发展大棋局》、《蓝绿色跨越:中国海洋强国的生态逻辑》等;出版合著有:《集聚正能量:反腐、防腐、廉政管理三步走》、《现代化进程运行运行的跨越:贫富差距与犯罪率》、《微时代的危机公关》、《政府反腐工作的加减法则》等书,发表关于绿色经济、政治、贸易、投资、管理、营销、战略规划等论文80多篇。